К вопросу о соотношении компетенций предварительного следствия и прокуратуры

Лицо, ведущее расследование, без сомнения, является ключевой фигурой уголовного процесса. Не важно, в какой должности находится этот человек, будь то следователь органов внутренних дел Российской Федерации, следственного комитета, ФСБ России, либо это может быть следственный судья, как это происходит в иных государствах. В любом случае, именно на следователя ложится обязанность получения и обобщения в уголовном деле всей полноты доказательств, необходимых для представления в суде. В современной России расследование преступлений, по которым принято решение о возбуждении уголовных дел осуществляется в форме предварительного следствия. Процесс предварительного расследования осуществляется следователем или дознавателем ‒ должностным лицом, проходящем службу в следственном органе. Следователь процессуально независим и вправе самостоятельно направлять ход расследования, ставить оперативным сотрудникам задачи по сбору доказательной базы и проведению необходимых для этого оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. Процессуальная независимость следователя ‒ необходимое условие эффективной организации расследования, поскольку отдельные действия, по которым следователь принимает решения, могут быть вызваны неожиданными, экстренными изменениями хода расследования, и в этой связи не терпеть отлагательства.

Следователь формально наделен широким спектром полномочий при расследовании уголовного дела и особым статусом – процессуальной самостоятельностью. Наличие процессуальной самостоятельности необходимо по той причине, что зачастую следователь должен принимать не терпящие отлагательства решения по проведению тех или иных следственных действий для получения актуальной и объективной информации по расследуемому делу. На протяжении всего предварительного расследования за деятельностью следователя прокурором осуществляется надзор в целях недопущения нарушений законности и ущемления прав граждан.

Обязанности следователя, связанные с взаимодействием с прокуратурой исчерпывающе изложены в отдельных статьях УПК РФ, относящихся к регулированию различных процессуальных действий, о которых прокурора необходимо уведомлять.

По результатам осуществляемого расследования в обязанности следователя входят такие процессуальные действия как направление материалов дела и их копий на проверку в прокуратуру. По оконченному расследованием делу следователь направляет его вместе с обвинительным заключением в прокуратуру [1]. Прокурор изучает полученное дело и принимает решение либо утвердить обвинительное заключение, либо вернуть дело обратно для проведения дополнительного расследования. Это очевидная обязанность являющаяся итогом предварительного расследования. Однако ею обязанности следователя не ограничиваются, и далее попытаемся показать, что процессуально независимый статус следователя ‒ зачастую лишь формальность, которая отнюдь не всегда предполагает реальную независимость от иных лиц принимающих решения в ходе предварительного следствия.

При обжаловании фигурантами уголовного дела решений следователя жалобы поступают в прокуратуру и в руководство следственного органа. Следователь объясняя выполнение (или не выполнением) тех или иных процессуальных действий, которые стали объектом жалобы, раскрывает обстоятельства принятых решений, как перед собственным непосредственным руководством, так и перед прокурором.

В п.3 ст. 92 УПК РФ предусмотрены сроки (12 часов), в которые следователь обязан уведомить прокурора о задержании подозреваемого лица. Данная норма УПК РФ предназначена для предоставления задержанному гражданину гарантии соблюдения его конституционных прав. Что в свою очередь выступает основным назначением прокурорского надзора.

Следователь обязан информировать прокурора об основных этапах расследования путем направления прокурору копий материалов расследования, например, постановления о привлечении обвиняемых лиц. Процессуальная независимость следователя также определяет его право быть не согласным с решениями, принимаемыми его руководством и прокуратурой. Несогласие выражается в форме жалоб, направляемых вышестоящему прокурору. Безусловно, законодательное постулирование подобных прав выглядит вполне справедливым. Однако, само его наличие вновь заставляет усомниться в реальной процессуальной независимости следователя. Практика показывает, что такие случаи единичны, и, как правило, после них карьера следователя если и не завершается, то дальнейшее ее развитие встает под вопрос. Строгая иерархическая структура подразделений МВД России не способствует и не поощряет факты обращения подчиненных к вышестоящему руководству, а у непосредственного руководителя следственного органа имеется в распоряжении масса инструментов, чтобы не допустить этого, а также в случае подобных фактов осложнить дальнейшую службу таким подчиненным, чтобы предотвратить появление новых таких случаев. Если же речь идет об обжаловании решений прокурора, то он в свою очередь в таком случае также, скорее всего, найдет способы неправового давления на руководство следственного органа, для предотвращения и недопущения таких ходатайств.

Фактически следователь находится в подчиненном положении не только по отношению к непосредственному руководству, что закреплено в его должностных обязанностях (должностных инструкциях), но и по отношению к прокурору, осуществляющему надзор. Последнее положение в правовом поле не декларируется, напротив, оставление за прокуратурой лишь надзорных функций, но не контрольных, было призвано исключить такую ситуацию. Однако как видно, привело такое положение вещей к тому, что следователь находится фактически в двойном подчинении. Как отмечает Л.В. Головко, выступая с критикой федерального закона от 5 июня 2007 г. [2]: «следователь самостоятельнее отнюдь не стал» [3]. С этим тезисом сложно не согласиться. С аналогичной критикой в адрес подчиненного несамостоятельного положения следователя еще в год издания закона выступил и Б.Я. Гаврилов [4].

Однако нельзя не отметить и то рациональное зерно, которое законодатель закладывал в реформу 2007 года. Как видится автору, необходимость разграничения уголовно-процессуальных и надзорных функций заключалась в том, чтобы снять противоречие, возникающее, когда одно и то же ведомство (прокуратура) или одно и то же должностное лицо (прокурор) одновременно и осуществляет следственные действия либо руководит ими и осуществляет надзор за законностью этих действий. Как отмечает Д.С. Мерлаков: «прокурор освобождается от ответственности за результаты следствия, следователь приобретает необходимую самостоятельность» [5].

Следует отметить, что среди научной общественности нет единства в оценке целесообразности принятых в 2007 году изменений в правоотношениях следствия и прокуратуры.

Так, например, З.И. Еникеев критиковал нововведения с позиций необходимости сохранения «сильной прокуратуры», отмечая, что «лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования» [6]. С подобных позиций рассматривали возможные пути реформирования следствия и другие исследователи [7], отмечая необходимость закрепления руководящей роли в ходе расследования именно за прокурором, одновременно не снимая с него и надзорных полномочий по отношению к осуществляемым процессуальным действиям.

Существуют и более оригинальные подходы к решению существующих противоречий. Например, А.С. Александров [8] выражает необходимость полного отказа от предварительного следствия в органах внутренних дел, формирования института прокурорского дознания. Однако такой подход потребовал бы от государства существенного реформирования прокуратуры в целом, ее структуры и численности прокурорских должностных лиц. Такой подход находится в рамках германской модели уголовного судопроизводства, и, вероятно, является одним из перспективных в свете реформирования российской системы судебного следствия.

Безусловно, с названных точек зрения реформа 2007 года не выдерживает критики, а законодательно закрепленные полномочия прокурора выглядят явно недостаточными по сравнению с фактическими.

Пожалуй, наиболее объективная точка зрения на предпосылки необходимости внедрения существующей модели взаимодействия следствия и прокуратуры встречается в работах И. С. Дикарева [9], который рассматривает реформу 2007 года в качестве попытки выстроить систему сдержек и противовесов во взаимоотношениях участников досудебного следствия: «в деле достижения назначения уголовного судопроизводства органы предварительного следствия и прокурор не могут обойтись друг без друга».

Предпосылка ясна и вполне справедлива, однако, как видно, складывающаяся практика отнюдь не обеспечивает реальной процессуальной независимости следователя. При этом лишение прокурора функций уголовного преследования, контроля уголовно-процессуальной деятельности выглядит лишь формально-декоративной, что попытаемся проиллюстрировать далее.

Действительно, практически все основные процессуальные действия следователя сопряжены с обязательным уведомлением прокурора, при этом такое уведомление на практике является ни чем иным как согласованием. Ведь прокурор вправе признать практически любое действие, о котором он уведомлен необоснованным, незаконным, неверно оформленным и т.п.

В случае, если расследование объективно зашло в тупик, у следствия не образовалось прочной доказательной базы для предъявления в суде, он вправе прекращать или приостанавливать следствие, о чем также необходимо проин- формировать прокурора:

Прокурор в свою очередь может не принять аргументов следователя в пользу остановки расследования и признать принятое следователем решение необоснованными с изложением конкретных обстоятельств подлежащих установлению [10].

Если же расследование уголовного дела с установленными лицами на взгляд следователя закончено, то само дело вместе с обвинительным заключением на этих лиц также направляется прокурору (глава 30 УПК РФ). Пожалуй, это заключительное процессуальное действие, завершающее расследование, вызывает наименьшее количество вопросов. Действительно, ведь именно прокурору предстоит представлять обвинение в суде. Получив дело, прокурор в течение отпущенных на это десяти суток, по результатам изучения материалов принимает одно из трех возможных решений: «1) об утверждении обвинительного заключения; 2) о возвращении уголовного дела на доследование; 3) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду».

Второе из указанных решений для следственного органа наименее желательно. Тому есть ряд причин. Например, в системе МВД России хоть и декларируется отказ от так называемой «палочной системы», фактически она продолжает присутствовать в том или ином виде. Возвращенное дело, неизбежно приведет либо к увеличению общего срока расследования, либо к последующей приостановке дела на основании ст. 208 УПК РФ. Как первое, так и второе приводит к ухудшению значений оценочных показателей следственного подразделения [11]. То же самое справедливо для отмененных прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, их количество также внесет негативный вклад в оценочные показатели [12].

Таким образом, формально оцениваемая результативность деятельности следователя во многом зависит от прокурора, а соответственно от его личных характеристик, знаний и опыта, сложившихся взаимоотношений между ним и следственным подразделением в лице руководства и конкретных следователей. Что вновь подтверждает тезис о том, что формальная процессуальная независимость следователя вступает в противоречие с фактически его зависимым положением.

Однако известны случаи, когда между следователем и прокурором возникают непреодолимые противоречия. Так в работе Н.А. Колоколова проиллюстрирован ряд примеров уголовных дел, при расследовании которых возникли конфликты между следствием и прокуратурой относительно избранных мер пресечения, правомерности проведения отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Возникшие противоречия не были разрешены на досудебном этапе, и в результате стали предметом разбирательства уже в суде, где происходило не только сопоставление аргументов сторон защиты и обвинения, но и разрешение внутреннего противоречия стороны обвинения.

В таких ситуациях неизбежно нарушаются конституционные права и свободы фигурантов уголовных дел, что выражается, как правило в нарушении отдельных процессуальных сроков. Очевидно, что противоречия прокурора и следователя не должны доходить до суда и сниматься на досудебном этапе расследования. Но становится ли от этого легче следователю? Безусловно, нет. Как было показано выше, возрастание количества оконченных уголовных дел, возвращенных прокуратурой, влечет за собой снижение показателей внутриведомственной оценки следственных подразделений.

Кроме того, следует отметить, что следователь в подразделении МВД России, хоть формально и имеет процессуально независимый статус, тем не менее является также должностным лицом, офицером юстиции (или полиции, если речь идет о дознании). Это не частный сыщих, самостоятельно решающий, что ему и когда делать. Должностные обязанности офицера предполагают выполнение им кроме основного вида деятельности, также участия в мероприятиях по профессиональной, служебной и физической, огневой, морально-психологической подготовке [14], регулярных служебных совещаниях, работе в составе дежурных следственно-оперативных групп и отдых после суточного дежурства. Одновременно, в следственных подразделениях на сегодняшний день наблюдается существенный уровень некомплекта личного состава и высокий уровень «текучки» кадров. Это вызвано высокой нагрузкой на каждого отдельного следователя, которая, как показано выше состоит не только в выполнении процессуальных действий, но и из иной нагрузки.

Все названные факторы также не способствуют повышению качества предварительного расследования уголовных дел. Таким образом, учитывая рассмотренные обстоятельства, представляются перспективными следующие направления дальнейшего реформирования системы предварительного следствия.

Поскольку реальная процессуальная независимость следователя остается под вопросом и приводит фактически к двойному подчинению, целесообразно было бы вернуть прокурору руководящую роль над ходом расследования, сохранив при этом за прокуратурой и надзорную функцию, возможно со стороны вышестоящего прокурора.