Категория «иные близкие отношения» в механизме предотвращения конфликта интересов на муниципальной службе

Противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации, поскольку напрямую влияет на обеспечение законности, эффективность публичного управления и формирование высокого уровня доверия общества к органам государственной власти и местного самоуправления. В системе превентивных антикоррупционных мер одно из ключевых мест занимает институт конфликта интересов. Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» конфликт интересов законодатель определяет через ситуацию, при которой личная (прямая или косвенная) заинтересованность лица способна повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей. Возникновение личной заинтересованности законодатель связывает не только с возможностью получения выгоды государственным или муниципальным служащим и его родственниками.

Для целей настоящего законодательства также имеют значение интересы иных лиц и организаций, с которыми должностное лицо поддерживает имущественные, корпоративные либо иные близкие отношения [1].

В доктрине обращается внимание на сложную многоуровневую природу конфликта интересов. В.В. Астанин образно уподобляет конфликт интересов многослойной структуре наподобие матрешки, отдельные элементы которой находятся во взаимосвязи и подлежат последовательному выявлению при правовой оценке конкретной ситуации [2]. В рамках данного подхода личная заинтересованность выступает одним из ключевых элементов механизма конфликта интересов. В этой связи категория «иные близкие отношения» представляет самостоятельный научный интерес, поскольку посредством данной категории законодатель связывает возникновение личной заинтересованности. В отличие от близкого родства, свойства или семейных отношений, данная категория легально не определена и не раскрыта в действующем антикоррупционном законодательстве. Вместе с тем, именно через данную конструкцию законодатель стремится охватить широкий круг социальных связей и взаимоотношений, потенциально способных повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей. Отсутствие законодательной конкретизации содержания категории «иные близкие отношения» отражает более широкую проблему, связанную с использованием оценочных понятий в механизме предотвращения конфликта интересов.

В частности, А.Ф. Ноздрачев обращает внимание на неопределенность отдельных элементов законодательного определения конфликта интересов и возникающие в связи с этим трудности правоприменения [3].

Отсутствие нормативного определения обусловило формирование содержания рассматриваемой категории преимущественно в правоприменительной практике. Так, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации указывает, что признаками иных близких отношений могут быть «совместное проживание, наличие регистрационного учета по одному месту жительства, ведение общего хозяйства, наличие общих внебрачных детей, участие в расходах другого лица, оплата долгов, отдыха, лечения, развлечений другого лица, регулярное совместное проведение досуга, дарение ценного имущества, иные обстоятельства, свидетельствующие о том, что жизнь, здоровье и благополучие близкого человека дороги соответствующему должностному лицу в силу сложившихся обстоятельств» [4]. Приведенные разъяснения наглядно иллюстрируют механизм восполнения правовой лакуны за счет правоприменительной практики. Сложившаяся ситуация создает значительное пространство для усмотрения со стороны представителя нанимателя, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, органов прокуратуры и суда. Указанная проблема приобретает особую актуальность применительно к муниципальной службе. Специфика деятельности органов местного самоуправления заключается в непосредственном взаимодействии муниципальных служащих с населением соответствующего муниципального образования. Данное обстоятельство объективно увеличивает вероятность пересечения частных и публичных интересов. Как справедливо отмечает М.А. Мирзаев, сама природа конфликта интересов зачастую не позволяет служащему осознать ни угрозу его возникновения, ни уже возникший конфликт. Автор указывает, что муниципальные служащие могут намеренно замалчивать конфликт интересов по ряду причин, например, с целью сохранить текущее положение и получать выгоду. Другие же боятся раскрыть конфликт интересов из-за применения дисциплинарных взысканий и возможной потери работы [5]. При этом, как отмечает О.В. Сидорова, современному муниципальному служащему недостаточно обладать знаниями в экономической, социальной и правовой сферах и уметь применять их на практике: ему необходимы также развитые управленческие и коммуникативные навыки [6]. На практике отсутствие соответствующей квалификации муниципального служащего приводит к неспособности самостоятельно идентифицировать конфликт интересов. В современных реалиях должностное лицо поддерживает множество социальных, профессиональных и личных контактов, границы между которыми нередко оказываются размытыми. В этой связи проблема определения границ категории «иные близкие отношения» становится особенно значимой.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ содержания категории «иные близкие отношения» в механизме предотвращения конфликта интересов на муниципальной службе и выработка предложений по совершенствованию правового регулирования.

Методологическую основу исследования составили диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, а также метод анализа законодательства и правоприменительной практики.

Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе категории «иные близкие отношения» применительно к институту конфликта интересов на муниципальной службе, выявлении проблем, обусловленных отсутствием легального определения и единых критериев оценки, а также в выделении на основе анализа законодательства, рекомендаций Минтруда России и судебной практики критериев, подлежащих учету при установлении иных близких отношений. Категория «иные близкие отношения» является одним из элементов конструкции личной заинтересованности, используемой законодателем для целей предупреждения и урегулирования конфликта интересов. Ее включение в Федеральный закон «О противодействии коррупции» обусловлено стремлением распространить антикоррупционные ограничения не только на случаи получения выгоды должностным лицом либо его родственником, но и на ситуации, когда поддержка может быть оказана лицам, связанным с ним устойчивыми социальными связями, которые не имеют юридического оформления.

Для определения особенностей рассматриваемой категории представляется целесообразным обратиться к анализу смежных понятий, используемых в российском законодательстве для обозначения различных форм социальной близости между лицами. Сравнение категории «иные близкие отношения» с родственными правовыми конструкциями позволит выявить общие и отличительные признаки различных социальных связей, а также определить подходы, которые могут быть использованы при ее толковании в правоприменительной практике.

Прежде всего законодатель оперирует категорией близких родственников, содержание которой определяется через наличие родственных либо семейных связей. К близким родственникам ст. 14 Семейного кодекса РФ относит лиц, связанных прямым восходящим или нисходящим родством (родителей, детей, дедушек, бабушек, внуков), а также полнородных и неполнородных братьев и сестер [7]. Аналогичный подход используется и в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии с п. 4 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ к близким родственникам, относятся супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки [8].

В отличие от категории близких родственников, основанной на юридически значимом факте родства, уголовно-процессуальное законодательство предусматривает более широкую категорию близких лиц. В соответствии с п. 3 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ к ним относятся лица, состоящие в свойстве с потерпевшим, свидетелем, а также лица, жизнь, здоровье и благополучие которых дороги потерпевшему, свидетелю в силу сложившихся личных отношений. Отдельно выделяется категория родственников, согласно п. 37 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ под ними следует понимать «все иные лица, за исключением близких родственников, состоящие в родстве».

Особое значение для целей настоящего исследования имеет подход, закрепленный в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». Под близким родством или свойством лиц законодатель понимает родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей. Данная норма демонстрирует стремление законодателя максимально конкретизировать круг лиц, наличие связей с которым способно повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. Но сформулированное определение не охватывает все возможные формы социальных взаимодействий, в связи с чем законодатель ввел конструкцию «иные близкие отношения». В юридической литературе справедливо отмечается, что даже формально определенные категории близкого родства и свойства не исключают возникновения проблем при их применении. М.В. Пресняков отмечает, что «с момента закрепления в действующем законодательстве данной нормы сам факт совместной службы на соподчиненных должностях даже дальних родственников (двоюродных и троюродных братьев и т.п.) стал рассматриваться как конфликт интересов» [9]. Приведенная позиция свидетельствует о том, что даже формально определенные категории близкого родства и свойства не исключают возникновения сложностей в правоприменительной практике. Поэтому еще большую сложность представляет установление иных близких отношений, содержание которых действующим законодательством не раскрывается.

Сравнение приведенных законодательных конструкций позволяет сделать вывод о существовании двух основных подходов к определению социальной близости. Первый основан на формально установленной юридической связи между лицами (кровное родство, брак, усыновление), второй – на фактически сложившихся личных отношениях и взаимодействии лиц, без юридически оформленного статуса. Именно второй подход наиболее близок по своей природе к категории «иные близкие отношения», используемой в антикоррупционном законодательстве.

Между рассматриваемыми категориями существует принципиальное различие. Если в уголовно-процессуальном законодательстве понятие близких лиц содержит общий и единственный критерий - значимость жизни, здоровья и благополучия другого лица в силу сложившихся отношений, то понятие иных близких отношений в законодательстве о противодействии коррупции вообще не раскрывается. В законе оно упоминается только как одно из оснований возникновения личной заинтересованности, в результате чего вопросы его толкования были перенесены в сферу правоприменения.

Попытку внести ясность предприняло Министерство труда и социальной защиты РФ, как было выше сказано. В методических рекомендациях выделяется ряд признаков, позволяющих установить наличие иных близких отношений.

Однако данные рекомендации не имеют обяза - тельной юридической силы и не устанавливают исчерпывающих критериев квалификации таких отношений. Ключевая роль в определении содержания данной категории принадлежит судебной практике.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что категория «иные близкие отношения» не имеет единообразного содержания и наполняется смыслом в каждом конкретном случае посредством оценки фактических обстоятельств дела. Суды исходят не из вида связи между лицами, а из совокупности обстоятельств, характеризующих их взаимоотношения.

В одном из рассмотренных дел суд признал наличие близких отношений между бывшими супругами. Основанием для такого вывода послужило наличие общего ребенка, общего имущества, а также сохранение фактических семейных связей после расторжения брака. Суд пришел к выводу, что указанные обстоятельства свидетельствуют о сохранении личной заинтересованности и способны повлиять на объективность исполнения должностных обязанностей [10]. Схожая позиция была высказана Московским районным судом г. Чебоксары. Суд установил, что после прекращения брака стороны продолжали совместно проживать, поддерживали тесное общение и проводили совместный досуг. Указанные обстоятельства были признаны достаточными для вывода о наличии иных близких отношений [11]. Данная ситуация с бывшими супругами является наиболее распространенной на практике.

Особый интерес представляет кейс, в котором суд признает наличие иных близких отношений между знакомыми. Судом были исследованы обстоятельства длительного общения государственного служащего и лица, в интересах которого совершались действия. Из материалов дела следовало, что стороны поддерживали знакомство около 17 лет, а служащая на протяжении длительного времени оказывала ему содействие по вопросам, связанным с осуществлением налогового контроля. Указанные обстоятельства свидетельствовали о наличии устойчивой личной связи между данными лицами и были положены в основу вывода о наличии личной заинтересованности [12]. Также в Определении 8-го КСОЮ в качестве доказательств были использованы материалы из социальных сетей, подтверждающие совместный отдых за рубежом и совместное посещение различных мероприятий. Государственная служащая работала в отделении ФССП, у которого были исполнительные производства в отношении ее близкой знакомой - бывшей коллеги. Суд указал, что данные взаимоотношения свидетельствуют о наличии личной заинтересованности [13].

Наличие родственных либо социальных связей само по себе не является достаточным основанием для признания иных близких отношений.

К примеру, основанием для обращения прокурора в суд послужили обстоятельства, связанные с участием муниципального служащего в решении жилищного вопроса в отношении своей племянницы. Прокурор утверждал, что наличие родственных связей свидетельствует о наличии личной заинтересованности лица. Однако суд не согласился с данной позицией. В решении было указано, что племянница не относится к числу близких родственников, кроме того, доказательств существования между сторонами иных близких отношений не нашлось. Таким образом, указание на то, что муниципальная служащая приходится родной тетей, не свидетельствует о том, что данные лица находятся в иных близких отношениях [14]. Также показательным является Апелляционное определение Верховного Суда Республики Крым, в котором суд не согласился с доводами прокурора о наличии конфликта интересов, основанными на предполагаемых дружеских отношениях между главой муниципального образования и гражданином, получившим возможность пользоваться муниципальным имуществом. Суд указал на отсутствие доказательств личной заинтересованности, имущественной выгоды и иных обстоятельств, свидетельствующих о наличии отношений особого доверительного характера [15].

Проведенный анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что при установлении иных близких отношений правоприменители ориентируются преимущественно на фактическое содержание взаимоотношений между лицами. Наиболее значимыми обстоятельствами являются совместное проживание, длительность и устойчивость связей, наличие общих детей, оказание материальной поддержки, совместное проведение досуга и др. Однако ни одно из указанных обстоятельств само по себе не может свидетельствовать о наличии иных близких отношений и возникновении личной заинтересованности. Каждый факт взаимоотношений подлежит оценке в совокупности с иными доказательствами по делу. Одновременно судебная практика свидетельствует о том, что наличие родственных, дружеских, соседских либо профессиональных связей само по себе не является достаточным основанием для признания отношений иными близкими.

Решающее значение имеет не характер связи между лицами, а степень ее устойчивости и способность повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

Следовательно, содержание категории «иные близкие отношения» в настоящее время формируется преимущественно посредством правоприменительной практики, что обусловлено отсутствием легального определения и единых нормативных критериев установления отношений.

Как отмечалось ранее, особую значимость рассматриваемая проблема приобретает в сфере муниципальной службы. Зачастую муниципальный служащий не распознает конфликт интересов в своих действиях ввиду множества факторов, но представитель нанимателя, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и органы прокуратуры признают в действиях служащего наличие личной заинтересованности. В то же время, чрезмерно широкое толкование категории «иные близкие отношения» способно привести к признанию потенциальным конфликтом интересов отношений, которые сами по себе не свидетельствуют о наличии личной заинтересованности и не оказывают влияния на объективное исполнение должностных обязанностей.

Проведенный анализ законодательства, рекомендаций Минтруда России и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время содержание категории «иные близкие отношения» формируется в процессе правоприменения. Вместе с тем использование данной правовой конструкции имеет важное значение для эффективного предупреждения и урегулирования конфликта интересов. Данная категория позволяет учитывать широкий круг различных социальных связей и видов взаимоотношений между людьми, которые не входят в понятие близкого родства и свойства.

На основании проведенного исследования представляется возможным выделить ряд критериев, подлежащих учету при установлении иных близких отношений: устойчивость и продолжительность взаимоотношений; наличие личной привязанности либо особой заинтересованности в жизни, здоровье и благополучии другого лица; регулярность и интенсивность взаимодействия; совместное проживание или ведение общего хозяйства; наличие имущественной либо финансовой взаимозависимости; способность отношений повлиять на объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

В целях единообразия правоприменительной практики представляется целесообразным рассмотрение вопроса о принятии Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, посвященного вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в котором могли бы быть закреплены критерии «иных близких отношений». Формирование единых подходов к оценке соответствующих обстоятельств позволило бы повысить предсказуемость правоприменения, обеспечить большую определенность правового регулирования и способствовать единообразию судебной практики в России.